朱恒顺 人大工作者

北京市人大内务司法委员会的一项调研显示：近三年，北京行政诉讼立案率连续下降，在平均立案率仅30%左右的情况下，一审行政机关败诉的仅10%左右，这与庞大的行政纠纷数量形成鲜明对比。

“民告官，难于上青天”。这是2013年全国人大常委会执法检查组在执法检查过程中，一位当事人在座谈会中对行政诉讼现状的一个形象描述。由于政府的一纸禁令，这位当事人本来受到政府支持、经营良好的企业被迫关闭，三年来反复奔走于行政复议机关、法院、信访部门之间，但始终得不到一个合理的“说法”。

全国人大常委会的调研和执法检查发现，虽然我国处于行政纠纷高发阶段，但行政诉讼中却出现了“受案率低、上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、公民胜诉率低、民众服判息诉率低”的现象。虽然我国行政纠纷数量平均在400万至600万件之间，但行政诉讼案件数量却只有10万件左右，大量的行政纠纷游离于法定解决途径之外，导致大量上访案件发生。据了解，东部某省份2012年可以提起行政诉讼的行政纠纷数量估计有35000件，但实质上法院只受理了2363 件，行政纠纷引发的信访案件却高达3万余件，大量矛盾长期得不到解决或者以非法治方式解决。

“民告官”之所以“难于上青天”，主要原因在于三个方面：一是“不能告”，主要是法律自身的原因。行政诉讼法规定的“民告官”门槛过高，使大量行政纠纷被挡在法院大门之外。二是“不愿告”，当事人对法院公正审判有疑虑，认为行政诉讼无法维护其合法权益，不如直接通过非诉讼途径寻求解决。三是“不敢判”，法院顾及和行政机关的关系，不敢纠正违法行政行为。据统计，2012年，全国法院直接判决行政机关败诉的案件只占全部案件的9.87%，有的省份行政机关败诉率只有不足1%，甚至强调行政机关“零败诉”，这导致了公众对司法公信力的质疑。

要想解决“民告官，难于上青天”的问题，首先是要降低诉讼门槛，应当通过修改行政诉讼法，大幅降低行政诉讼的门槛。原则上，所有行政类纠纷都应当纳入行政诉讼范围，能够提起行政诉讼。只有门槛降低了，大量的行政争议才能纳入法治的轨道来解决。其次，要完善管辖机制，通过异地管辖、提级管辖、集中管辖等方式，割裂受理行政诉讼案件的法院和被诉行政机关之间的关系，使法院能够排除各种干扰，依法独立、公正裁判。三是要完善责任追究机制。不仅要让法官能够独立裁判，还要让裁判者对案件真正负责。要通过健全法院内部的自我监督机制，对不依法受理案件、不依法裁判案件的法官严厉追究责任，从而督促其严格依法受理案件，依法裁决案件，不敢、不能违心、违法裁判。在这方面，人大监督、检察监督也应主动出击。